【文献与探索】行为公共行政学溯源：公共组织中有限理性、认知偏差和助推的综合研究

导言

如何有效地运用行为科学解决公共行政、管理和政策问题，是当前政策制定者、实践者以及学者共同关注的前沿问题。特别是近年来心理学与经济学交叉形成的行为经济学对公共政策领域产生重大影响，比如哈佛经济学家塞德希尔·穆来纳森（Sendhil Mullainathan）与MIT认知心理学家埃尔德·沙菲尔（Eldar Shafir）等合作的有关稀缺、贫困的本质等研究影响巨大。沙菲尔与诺贝尔经济学奖获得者彼得·戴蒙德(Peter A. Diamond)有关货币幻觉的研究也很重要。另外，美国心理学家丹尼尔·卡尼曼（Daniel Kahneman）和经济学家理查德·塞勒（Richard Thaler）因开展相应研究而先后获得诺贝尔经济学奖。在实践层面，近年许多国家开始开展严谨可靠的政策实验，以提高政策决策的科学水平。这股浪潮主要受益于行为科学的崛起，行为经济学成为经济学的重要研究领域，并日益在政策设计和评估方面发挥重要作用。但是目前在公共管理与公共决策领域中优秀的研究还不多见，当然已经有了专门的杂志Journal of Behavioral Public Administration (JBPA)。为此，最近，R. Paul Battaglio, Jr.，Paolo Belardine，Nicola Bellé和 Paola Cantarelli等四位美国与意大利学者合作，追根溯源，在公共管理学界提出要建立行为公共行政学。本研究以政策制定者、实践者以及学者如何有效地运用行为科学解决公共行政、管理和政策问题为研究问题。通过回顾109篇有关行为科学的公共行政学科文章，来确定新的研究路线、显著的缺口以及有前景的研究方向。本文追溯到三位诺贝尔奖得主（赫伯特•西蒙、丹尼尔•卡尼曼、理查德•塞勒）在有限理性、认知偏见和助推方面的著作，为使这一新兴的行为公共管理系统化并进行评估。研究结果表明，认知偏差可分为易接近性、厌恶损失和过度自信/乐观。助推和选择设计被认为是一种可行的策略，可以利用这些认知陷阱，试图在公民和公务员之间更好地改变行为。论文发表在顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Battaglio, R. , Belardine, P., Bellé, D. & Cantarelli, P. . (2019). Behavioral Public Administration ad fontes：A Synthesis of Research on Bounded Rationality，Cognitive Biases， and Nudging in Public Organizations. Public Administration Review, Vol. 79, Iss. 3, pp. 304–320. DOI:10.1111/puar.12994）.

研究问题

公共部门的决策往往由一系列复杂的因素决定，尤其是在信息共享的时代，公共管理者不仅需要克服数据、技术以及政治环境等公共环境中的复杂性，还需要克服自身的认知局限和道德障碍。选择设计中的无关因素如何以可预测的方式改变公共决策成为了研究热点。

有关公民如何对政府政策做出正确评估的相关研究往往多于有关审查公共管理者的决策过程的相关研究。OECD最近的工作强调了行为科学和认知科学对可持续公共管理的作用，试图使用行为的见解告知政策正在许多政策领域（消费者行为、教育、能源、环境、金融、健康和安全、劳动市场、服务交付,税收,和电信）中进行。本研究旨在提供更清晰的信息，以避免关于使用选择设计来减少决策偏差的错误假设。提供更多的清晰度，以避免错误的假设使用选择架构来减少决策中的偏见。本文通过研究三位诺贝尔奖得主(赫伯特•西蒙、丹尼尔•卡尼曼和理查德•塞勒)关于有限理性、认知偏见、助推和选择设计的开创性著作，将行为公共管理追溯到其来源(ad fontes)，并强调了有前景的研究方向和实际意义。西蒙的有限理性理论为限制个人理性选择的因素提供了一个更为谨慎的评估。卡尼曼的研究本质上是经验驱动和描述性的，揭示了人们在做出艰难决定时所采用的一些启发式，以及一系列系统性地将我们引入歧途的认知偏见。塞勒的助推理论系统化了行为科学的应用，通过低动力激励来影响高风险的选择，从而为自由意志主义的家长式作风铺平了道路。

有限理性、认知偏差以及助推

几十年来有关行为的研究证实了西蒙的有限理性理论（信息难处理或不完整时，倾向于选择“满意”的解决方案），相对于理性主义模型，更为现实的“满意”策略为后来的研究奠定了基础。卡尼曼和特沃斯基的前景理论从多个维度扩展了伯努利的效用理论，他们认为参照点的设立和变化影响人们的得失感受，并进而影响人们的决策。事实上，理性决策偏差往往是系统的，因此，在特定条件下的可预测性可能会带来战略性利用认知偏差，无论是好是坏。泰勒和桑斯坦将理性选择模型和行为理论定义为“经济人”和“人”。经济人的判断不一定是完美的，人是社会性动物，会犯可预测的错误。

卡尼曼认为直觉判断在知觉的自动操作和推论的深思熟虑之间占据着重要的位置。系统1处理概念，推论发生在系统2中。个体通过以下机制之一进行决策:(1)系统2引出并支持直觉判断；(2)唤起直觉判断，并作为锚点，由系统2根据其他情景特征进行调整；(3)由于没有直观的判断，系统2创造了故意判断；(4)由于直觉判断是不正确的，深思熟虑的判断由系统2产生。系统1和系统2也分别称为自动系统和反射系统。启发式方法通过属性替换机制产生系统性错误，因为启发式会使个体在面临困难时选择阻力最小的路径，而不是在高易接近性时使用特性。因此，因启发式而产生的系统性错误被称为认知偏差。

近年来，如何通过干预认知偏差并提高个人决策能力成为了研究热点。塞勒2017年获得诺贝尔奖的研究提出，公共管理者在支持每个人的自由选择以及使用助推的情况下，发挥其自由意志主义家长式作风，进而影响选择者行为以达他们的预测。“助推”（nudge）指的是不通过强制手段，不用硬性规定，以一种“非强制性”的方式来改变人们的选择，并保证选择者同时收获“最大利益”和“自由选择权”。干预认知偏差的其他工具包括消除偏差和再偏差策略。消除偏差包括动机策略（激励性刺激、说明性刺激）、认知策略（反向思考、规则训练、表现训练）和技术策略（群体决策）。再偏差策略指用一种偏差来抵消另一种偏差的策略。纠正认知偏差并非如此简单，决策不仅受选择设计和决策环境的影响，还受过去记忆的影响。对过去的记忆并不完美，容易产生偏见，容易失败。大量研究表明，人们更喜欢短时间强烈的快乐，而不是较长时间的适度快乐，更喜欢长时间的中度疼痛，而不是较短时间的剧烈疼痛。由此可知人们很容易混淆体验与记忆，因此产生了体验自我（评估正在进行的实际体验，且不做任何决定）和记忆自我（会对过去的体验进行整体的回顾性评分）两个概念。

研究方法

为了综合研究本领域的认知偏差，本文系统回顾了发表在10本期刊（Gov、IPMJ、IRAS、JPAM、JPART、PA、PAR、PMR、ROPPA、JBPA）上的文章。本文先用“认知偏差”和“助推”作为关键词进行检索，为防止出现系统性错误，使用表2第二列中列出的带有“偏差”或“影响”的偏差组合作为关键词。第二阶段分别使“证实偏差”和“晕轮效应”作为关键词（在引号中）检索文章。检索后的文章将符合以下三个要求：严格地从理论和/或经验上研究认知偏见的文章；研究导致决策错误的启发式的文章；以及研究外部干预的文章。两个阶段共筛选出1362篇文章，通过阅读标题和摘要再进行筛选。除去明确不在研究范围内的文章后，将剩余的391篇文章分为两种类型，以评估是否符合研究目的。第一种为采用描述性方法的文章，第二种为研究认知偏差和助推干预时采用规范方法的文章。分别进行深入分析后，通过协商最终筛选出109篇有关公共管理认知偏差和助推的文章。构建的数据集包括：作者，出版时间，期刊，认知偏差研究，描述性和规范性研究，研究设计类型，单位分析类型，样本大小，国家，决策领域，结果变量的类型，认知偏见的证据类型。

研究发现

研究显示，109篇文章中84篇采用描述性方法研究公共部门系统性偏差合理性或助推干预行为。系统的回顾表明，本学科研究关注点为易接近性、损失厌恶和过度自信，这些都是引发认知偏见的认知原因。思维内容易接近程度的决定因素包括有效性、证实、锚定和晕轮、官僚恐惧、对概率的误解和回忆。证实偏差是公共管理文献中研究最广泛的一种。在保持易接近性不变的情况下，可预测的行为差异源于对损失的厌恶，决策特性通过引用参考点、效用函数和/或概率函数使“损失大于收益”。前景理论的核心假设是个人的效用受到财富变化的影响，而不是财富本身的数量，我们往往更不喜欢损失而不是收益。有关等价框架的研究也表明，当同样的信息被消极而非积极地框起来时，人们往往会反应过度。因此，引起损失厌恶的认知偏差包括框架、消极和现状。过度自信指过于相信直觉，决策者对事物判断的主观信心大于客观现实。在本文的初步研究中，过度自信已被认为是教育和环境保护领域偏见判断的认知原因。除此之外，一些研究不仅涉及行为和判断的认知偏差，还包含助推理论的关键原则。这些研究涵盖了多个公共决策领域，包括改善人们对政府可信度的态度、增加拖欠罚款的征收、增加器官捐赠、降低购房者拖欠或拖欠抵押贷款的可能性，以及鼓励人们采取理想的健康行为。

在最终样本的描述性研究中，最常见的两种研究设计是调查实验和观察性调查。单位分析类型中，以公民为样本的描述性研究占54%。大多数关于公共行政、管理和政策方面的认知偏差的研究是在欧洲和美国进行的，分别为54%和38%。认知偏差研究的决策领域是多种多样的，约有19%涉及城市、邮政、废物回收、交通和电信等公共服务。由结果变量中可知，55%的描述性研究采用区间离散量表。在假设检验研究（64%）中，权益的认知偏差对结果变量有显著影响。系统误差对决策任务的影响在一些统计模型规范中显著，而在其他统计模型规范中不显著。只有6%的研究发现认知偏见对结果变量没有影响。

还有些研究从理论的角度来探讨公共行政决策中的认知偏差，其广度和深度各不相同。其涉及以下主题：公共人事管理中的损失厌恶和晕轮效应；公共政策中的损失厌恶；消极；群体思维；助推；公共政策中的羊群行为；多个认知偏差；以及一般的有限理性和行为公共管理。

对公共行政、管理和政策的影响

研究表明，行为公共行政目前关注的是源于三个潜在认知机制（易接近性、损失厌恶和过度自信/乐观）的一系列可观察到的认知偏差。其中公共管理学者在有关潜在易接近性研究中的更关注锚定、有效性、证实和现状。

本研究发现，现存的行为公共管理和它的行为科学之间的两个主要的实质性差距。第一，除了易接近性和损失厌恶之外，认知偏差的潜在认知原因还未被充分探索。第二，使用助推和选择设计作为可行策略，利用认知陷阱，试图更好地改变行为。选择设计不仅可以处理简单的政策问题，还可以处理棘手的政策问题。根据分析可知，高风险的选择可以通过激励和助推相结合的方式受到影响。

本研究还发现，有必要填补一些相关方法上的空白。在试图为公共行政从业人员提供完善的证据以改善公共政策成果时，学者们应该更多地关注认知偏差如何影响公共组织的决策。从行为方法到决策的最有希望的结果之一是可观察的度量，它为评估政策选择和判断提供了一种有用的手段。除此之外，行为公共管理领域的大多数研究都偏向于有利结果的方向发展，这样可能会使公共管理人员高估特定项目的成功可能性。无效的结果可能会对公共管理理论和实践产生负面影响，但却是有益的，特别在阐明同样的干预可能有效或可能无效的突发事件尤有价值。

结论与启示

继诺贝尔经济学奖授予理查德•塞勒(Richard Thaler)之后，行为公共管理正经历着前所未有的发展。进一步发展行为公共管理，有利于我们的学科建设。首先，将最先进的行为科学应用于公共行政学研究，对产生具有推进理论和激励实践的有影响力研究是必不可少的。此外，提升行为公共行政水平可能有助于本领域与政治学、经济学等其他学科之间的对话。由于我们倾向于从其他领域进口，在思想的市场中对公共行政并不公平。因此发展行为公共行政学可能有助于缩小这种差距，增加我们对社会科学的贡献。

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附参考文献附参考文献附参考文献

Alon-Barkat, Saar, and Sharon Gilad. 2017. Compensating for Poor Performance with Promotional Symbols: Evidence from a Survey Experiment. Journal of Public Administration Research and Theory 27(4): 661–75.

Andersen, Simon Calmar, and Morten Hjortskov. 2015. Cognitive Biases in Performance Evaluations. Journal of Public Administration Research and Theory 26(4): 647–62.

Belle, N., Cantarelli, P., & Belardinelli, P. (2017). Cognitive biases in performance appraisal: Experimental evidence on anchoring and halo effects with public sector managers and employees. Review of Public Personnel Administration, 37, 275-294.

Baekgaard, Martin. 2017. Prospect Theory and Public Service Outcomes: Examining Risk Preferences in Relation to Public Sector Reforms. Public Administration 95(4): 927–42.

Cantarelli, Paola, Nicola Bellé, and Paolo Belardinelli. 2018. Behavioral Public HR: Experimental Evidence on Cognitive Biases and Debiasing Interventions. Review of Public Personnel Administration. Published electronically on June 3. https://doi.org/10.1177/0734371X18778090.

Thaler, Richard H. 2015. Misbehaving: The Making of Behavioral Economics. New York: W. W. Norton.

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